“1+X”是上海市崇明区近年来为世界级生态岛建设量身定制的法治保障体系。据了解，“1”是指一部地方性法规，“X”是指多部政府规章和市级规范性文件，治理内容涵盖生态环境保护、产业结构调整、垃圾治理等方面。
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崇明岛是世界最大的河口冲积岛、中国第三大岛，被誉为上海“绿肺”。自21世纪初，这里便开启生态岛建设历程，2016年起，更是迈出世界级生态岛建设新步伐。
图为生态警长巡河时处理河道地笼。崇明横沙派出所供图
近日，《法治日报》记者来到这里，探访近年来当地法治护航世界级生态岛建设的明显成效和鲜活案例。
法治引领生态保护
阳春三月，水鸟嬉戏，芦苇摇曳。近20年来，崇明东滩候鸟保护区鸟类总数从98种增加到298种，每年有百万只次候鸟在这里栖息繁殖、过境越冬，其中国家一级重点保护鸟类就有7种。
这是崇明持续加大生物多样性保护的成果之一。近年来，《崇明禁猎区管理规定》《崇明区公益林管理办法》《关于崇明区生态保护红线划定与管理的实施意见》《崇明区农村生活污水处理“建养一体化”管理办法》等一系列规章制度陆续实施，形成了生态环境保护的法治合力。
“非法捕猎、产业污染、能源结构层次分布不均等问题始终困扰世界级生态岛建设，以最严密的法治体系夯实生态文明建设的基石是破解‘先污染后修复’生态治理困局的必由之路。”崇明区生态环境局负责人说。
据了解，2017年，上海市人大常委会专门制定了《关于促进和保障崇明世界级生态岛建设的决定》。在此基础上，崇明致力于打造“1+X”法治保障体系，分别从护航生态环境、生态产业、生态人居三个方面扎牢生态保护制度篱笆。
在生态环境方面，《崇明区2021—2023年生态环境保护和建设三年行动计划》的印发开启了第八轮环保三年行动计划，实现对生态环境风险全面管控，生态空间功能稳定提升，推进绿色生产、生活方式加快形成，构建生态岛“大环保”格局。
在生态产业方面，《崇明区促进都市现代绿色农业加快发展政策意见》指引崇明坚定不移走高科技、高品质、高附加值的生态农业之路，而《崇明重点发展生态产业正面清单》《崇明区产业准入负面清单》，则通过优化负面清单调整产业结构。
在生态人居方面，《关于崇明区农村垃圾综合治理的指导意见》《崇明区绿色交通发展指导意见》《崇明区绿色建筑管理办法》为农村生活垃圾处理、新能源公共交通发展、绿色建筑提供指引，《崇明世界级生态岛绿色生态城区规划建设导则》更是为崇明打造具有全球引领示范作用的世界级生态岛绘制了总蓝图。
短短5年间，13部政府规章和市级规范性文件相继出台，涵盖了生态农业、绿色交通、产业调整、湿地保护、农村垃圾治理等方方面面。
多元合力共建文明
“河底有一条地笼！”崇明横沙派出所生态警长孙辉清晨在巡河时发现了一条8米长的废弃地笼，并作了及时清理。
在崇明，像他这样的生态警长有232名，他们通过“一所五队”生态保护联动平台，共同守护全区17256条、总长10600.78公里的河道。
除了生态警长，崇明区人民检察院、区生态环境局、区水务局还分别设立生态检察长、河长、湖长、环长“四长协同”机制，整合管水治水、生态保护、安全生产等职能，在项目违建、畜禽养殖等生态环保重点领域开展常态化协作。
同时，崇明区借力长三角一体化发展东风，主动与江苏启东、海门、太仓等地签订联勤联动协议，形成北长江口生态环境保护联防联控机制。
此外，崇明区还不断完善“行政执法与刑事司法”的有效衔接。崇明区检察院首创生态检察工作站，提前介入破坏生态环境案件，办理的上海市首例长江经济带跨省行政公益诉讼案件，开创“风险型”公益诉讼的先河。崇明区人民法院出台《关于进一步加强生态环境司法保护工作服务保障崇明世界级生态岛建设的意见》，成立全市首个环境资源审判庭和首个环境资源审判法官工作室，进一步加强环境资源审判工作。
正是这一系列有效举措，崇明区有效实施退捕禁捕行动、创新全国首个奶牛“两病”区域净化模式、建设动物无害化处理中心，并先后获评农业农村部海洋伏季休渔先进集体、全国农业农村先进集体等荣誉称号。“1+X”法治保障体系护航世界级生态岛建设获评第二批全国法治政府建设示范项目。
绿色发展多方共赢
从奚家港出发，至团结沙开船到新河，在约100海里的巡线里，曾经的“刀鱼王”彭海兵和一群大学生志愿者出海观测江豚踪迹，为保护江豚收集资料。
从手下一度有四五十条捕捞船的“破坏者”，到致力于修复滩涂生态系统的“保护者”，彭海兵是崇明诸多老渔民退捕上岸的一个缩影。早在2005年，崇明区就出台相关制度文件，将涉水渔民纳入小城镇社会保险参保范围。同时，渔民也可按照农民建房政策，由乡镇提供土地，集中解决渔民住房。
如今，他们有的进企业、做生意，有的被安置到公益岗位上，还有的利用自己的一技之长，从捕捞船换到了渔政船，继续发挥余热。渔民退捕上岸的问题解决了，生态产业、生态农业、生态旅游经济等在法治护航下随之也发展起来。
随着生态产业正面清单等政策文件的出台，棉纺、织布、砖瓦、金属压延等一大批落后产能被淘汰出岛，涉汞、化工、钢铁等工艺生产项目全部关停，为崇明产业可持续发展提供充足的发展空间。
农业发展负面清单和农产品质量安全监测联合惩戒办法等政策，则推动现代新农业快速发展，创建“两无化”农产品体系，打造引领未来农业发展的“植物工厂”。
在相关规章制度的规范指引下，崇明区成为全国农村生活垃圾分类示范区。第十届中国花博会在崇明成功举办，民宿产业实现从零散个体式发展迈入行业式发展，全国首个《生态民宿等级评定标准》和《崇明生态民宿等级评定办法》更是带动催生了一批五星级生态民宿。
“近年来，我们持续推进卓越法治政府建设，为绿色发展筑牢法治屏障，为打造高能级生态、推动高质量发展、创造高品质生活、实现高效能治理奠定法治基础，并推动实现地区经济快速增长、生态优势不断增强、民生福祉稳步提升，进一步提升人民群众获得感与满意度。”崇明区司法局党组书记、局长时枫说。
记者手记
崇明被联合国环境规划署誉为“太平洋西岸难得的净土”，有上海“绿肺”之称，记者在这里切实感受到“绿色发展、生态优先”给当地带来的巨变，而护航世界级生态岛建设的正是当地持续推进的法治政府建设。
在此过程中，崇明能够先行先试做好顶层设计，在制度建设层面，建立了一整套完整的法治护栏。更难能可贵的是行政执法机关形成执法合力，司法机关强化行刑衔接，人民群众自觉退捕上岸，而这就是世界级生态岛建设行稳致远的秘诀。
作者｜法治日报全媒体记者余东明 张海燕实习生 吴秋阳
来源｜法治日报
编辑｜韩玉婷罗聪冉刘旭雨
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